Част І. Обща част.
Въведение в Европейското право
1. Европейско право в тесен и в широк смисъл
Съществуват различни термини в правната литература по отношение на Европейското право. Всеки от тях е със собствен обхват и значение.
Историята на европейската интеграция стига в наши дни дотам, че сред различните форми на коопериране се създава уникална институционална и правна рамка. Европейският съюз се представя като триколонна структура1, при която първата колона обхваща трите (от 2002 двете) общности: създадените през 50 години на 20 век Европейска общност за въглища и стомана (която от 23.07.20022 не съществува поради изтичане на 50-годишния срок на договора за ЕОВС), Европейска (икономическа) общност и Европейска общност за атомна енергия (Евратом). Правната регламентация на тези общности съставлява т.нар. „общностно право“ (Право на Европейските общности).
Освен „общностното право“ (първа колона), Общата външна политика и сигурност представлява втората колона на ЕС и заедно с третата колона – Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси (до Договора от Амстердам „Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи“) формират Европейското право в тесен смисъл. По този начин понятията „Европейско право в тесен смисъл“ и „Право на Европейските общности“ се съотнасят едно към друго като общо към частно. Общностното право се включва като специална правна регламентация в общото Европейско право (в тесен смисъл).
Разликите между общностното право и това на ЕС се състоят в това, че сътрудничествата в сферата на втората и третата колона на съюза съответстват на международното (междудържавно) договаряне. Актовете в тези области задължават непосредствено само самите държавите-членки. Правото на ЕС, което се отнася до тези две сфери, достига до лицата не непосредствено, както става в много случаи с нормите на общностното право. Правното действие във вътрешното право на държавите, особено по отношение на лицата, се включват в национални правни актове, които трансформират съответните европейски актове в норми на вътрешнодържавното право. Друга разлика, която произтича от дотук изтъкнатото, е, че нормите в тези две колони се приемат не от институциите на ЕС, а от правителствата като представители на съответните държави-членки, поради което тези съвместни действия се наричат междуправителствено сътрудничество.3
Общностното право (правото на Европейските общности) създава самостоятелен правов ред, който има действие не само по отношение на държавите-членки, но и спрямо лицата, като при това може да създава права и задължения за тях непосредствено. Решаващо значение в това отношение има прехвърленият от държавите-членки върху общността суверенитет, което предоставя на нейните институции възможност да упражняват властнически правомощия спрямо тях (държавите), но също и спрямо отделните лица.
В понятието „Европейско право в широк смисъл“ се включват и други форми на международно сътрудничество с известна степен на институционализиране в Европа. Такива са международните организации на Европейския континент – като Съветът на Европа, Западноевропейският съюз (ЗЕС), Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ) и Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ или ЕФТА)4. Свързването на правото на общностите (и на ЕС) с понятието „Европейско право в широк смисъл“ се обуславя от факта, че самите договори имат отношение към тях (особено в контекста на ОВПС проличава взаимовръзката между ЕС и ЗЕС – чл. 17 ДЕС: „ЗЕС е интегрирана съставна част от развитието на Съюза…“)
2. Европейското право като самостоятелна правна система
Европейското право (в тесен смисъл) представлява синтез от правни норми, които формират самостоятелна и специфична система. Тази правна система се характеризира с две взаимно свързани основни характеристики – интернационална и наднационална. Това се обяснява с едновременото действие на договорите, на които се крепи ЕС, които, от една страна, създават една международна организация с елемент на международно договаряне, от друга страна, обаче, създават нов правен ред в уреждането на отношенията помежду си, който е супранационален – подобен на държавния, но без да е такъв сам по себе си. Националните правни системи на държавите-членки имат подчинено спрямо него положение, а неговите норми пораждат права и задължения както за самите държави (чл. 10 ДЕО), така и в определени случаи за лицата (при непосредствено действие), независимо дали съответната държава-членка е съгласна с това (при гласуване с мнозинство).
Договорът за ЕО създава своя собствена правна система, която се превръща в съставна част на правните системи на страните-членки и която техните национални съдилища са обвързани да прилагат5. Това е още една от характеристиките на супранационалността на общностното право.
Международното право се определя като съдържащо правни норми, които уреждат отношенията между държавите и международните организации, но и като такива, норми, които са сътворени от самите държави (и в известен смисъл международните организации). При създаването на общностите, които до известна степен обладават правомощия в сферата на правотворчеството, изпълнителната дейност и съдебната власт, държавите-членки са можели да съставят „конституционно (учредително) събрание“, но тъй като не съществува „европейска нация“, то на държавите не им остава друго, освен да прибегнат до перфектните международни договори6. Общностите от своя страна имат възможност, предоставена им от договорите и осъществявана от институциите, да творят правни норми (вторично право) в рамките, в изпълнение и по силата на нормите на основните договори. Ако тези вторични норми бяха приемани единствено по процедурите на международното публично право, те нямаше да имат върховенство пред националните (поне не и преди да бъдат претворени в националната правна система и влезли в сила за съответната държава). По силата на националния суверенитет, всяка държава може да внася самостоятелно промени в своята правна система, но въпреки че общностното право представлява и част от правните системи на държавите-членки, те независимо една от друга не могат да го изменят или да суспендират действието му. Това може да стане само от институциите, които осъществяват нормотворческите компетенции в ЕО (чл. 249 ДЕО), що се касае до вторичното право, или от държавите-членки в рамките на Междуправителствените конференции, що се отнася до изменения на договорите (чл. 48 ДЕС).
В правната теория понятието „правна система“ почива върху две основополагащи дейности – правотворчество и правоприлагане. Първата от тях обхваща онези действия и субекти, които създават правни норми. Изпълнението на тези правила за поведение след тяхното идване на живот, както и съблюдаването на спазването им, съставлява правоприлагането. Прехвърлена спрямо ЕС, тази матрица придобива следната форма. В сферата на интерговерментализма (международното договаряне по отношение на втората и третата колона на ЕС) правотворчеството и правоприлагането се подчинява на международното публично право. Върху институциите на съюза не са прехвърлени правомощия от държавите-членки за създаване на непосредствено действащи в тяхната правна сфера актове. Поради тази причина липсва и изпълнителна и контролна функция по приложението им.
По отношение на супранационалността на ЕО, което почива на прехвърления суверенитет от страните-членки към институциите, последните могат да творят в определени рамки правни норми. Това са специфични норми за поведение, които не изискват специфично транспониране в правните системи на държавите-членки, а представляват неотменна част от тях. Изпълнението на тези правни регулации се осъществява от националните изпълнителни органи, а контролът за това е поделен между Комисията, Съда и органите на държавите-членки.
В обобщение, под правна система на ЕС следва да се разбира уникална система от правотворчество и правоприлагане, която функционира с активното участие на международноправни субекти (държавите-членки), които чрез международни договори са извикали на живот една международна организация от специфичен вид, и която система има едновременно наднационален и междуправителствен характер. На наднационално ниво действат институции, които представляват различни интереси (Съветът – държавите-членки и съюза, Комисията – ЕО/ЕС, Парламентът – народите на Европа, Съдът – съблюдаването на правото, Сметната палата – финансовата сигурност) и чрез предоставените им правомощия могат да издават правни актове, които имат предимство при колизия с националните правни норми, като същевременно следват залегналите в договорите процедури. На междуправителствено ниво решенията се вземат не от наднационални институции, а от самите държави-членки, представени в съвета.
3. Система на Европейското право
Систематизицята на правото на ЕС представлява един от основните проблеми в теоретическата постановка на тази материя. Близостта му с международното право, от една страна, както и общите му черти с държавното право, от друга страна, изправят опитите за систематизиране пред много затруднения.
Общностното право представлява една самостоятелна правна система, която чрез прехвърления от държавите-членки върху общността суверенитет, бива въздигната в супранационална правна система. Нейното място се отрежда между държавноправното регулиране и системата на международното публично право. Систематизирането на общностното право става чрез обособяването на сферите на действие на основните договори (за ЕО, за ЕАО и ЕОВС /последната от 2002 г. вече не съществува/). Към това се прибавят приложенията, анексите и протоколите към тези договори. Освен това не бива да се изпускат и последващите изменения на Парижкия и Римските договори посредством Договора от Маастрихт (1992), от Амстердам (1997) и от Ница (2001). Всички приложения и последващи изменения на договорните разпоредби представляват неразделна част от първичното общностно право и формират неговата първична система. Те представляват от своя страна и първични източници на нормите на тази система.
Чрез прехвърления върху общността държавен суверенитет се създават условия за пряко приложение на актовете, които институциите й (чл. 7 ДЕО) имат право да издават (чл. 249 ДЕО). Тези актове съставляват вторичното право на общността и също така в смисъла на „подобни на подзаконовите нормативни актове“ акцесорна система към първичното право.
Вторичното право, което се извежда от първичното и има подчинено положение спрямо него, се създава от институциите на ЕО, чрез предвидените в договорите за създаването на общностите компетенции в сферата на правотворчеството. Актовете на секундерното право са точно изброени и се приемат чрез следване на ясно определени правотворчески процедури (чл. 251 и 252 ДЕО). Поради възможността акт на общността да бъде приет и да породи действие спрямо отделна държава дори и без нейното съгласие (при приемане на акта с мнозинство), се говори за супранационалност на общностното право.
Правото на Европейския съюз съдържа в себе си елемента супранационалност, доколкото обхваща и общностното право като правна регламентация на първата колона на съюза. От края на 80-те (с ЕЕА) и началото на 90-те години (с ДЕС) се внасят нови моменти в сътрудничеството между държавите-членки на ЕО (в смисъла на залегналия в преамбюла на ДЕИО стремеж за създаване на „все по-близък съюз между европейските народи“). Тези нови моменти почиват не на супранационала правна система, както е с правото на ЕО, а на интернационална (междуправителствена). По този начин съюзното право, за разлика от общностното, като по-обхватна правна система бива систематизирано и по по-сложен начин. Това почива на липсата на правоспособност на ЕС7, т.е. невъзможността за придобиване на права и поемане на задължения, за разлика от Европейските общности, които са юридически лица с всички произтичащи от това правни последствия. Решенията в сферите на действие на ЕС (втората и третата колони) се вземат на интерговерментално (междуправителствено) ниво, където съгласието е задължителен елемент от процеса като чисто международно договаряне.
Докато основните договори на ЕО създават наднационален правов ред, който има върховенство пред националното право, междуправителственото право на ЕС (ОВПС и ПССНВ) се ограничава в рамките на своето международноправно (междудържавно) действие без предимство пред националните правни норми и без вътрешноправно приложение. По тези особено чувствителни за държавите-членки въпроси върху ЕС не е прехвърлен суверенитет.
Системата на правото на Европейския съюз, в обобщение, представлява подреждане на нормите на европейското право според регулираните от тях обществени отношения. По този начин скелетът на европейското право (в тесен смисъл) добива следното изражение:
Като крепящ се на трите колони, на които се развива сътрудничеството (в най-различни сфери и с различна интензивност – от обща политика през общи действия до чисто сътрудничество и координация), съюзът има своята сфера на действие, която обхваща, на първо място, общностното право като уреждащо обществените отношения, обхванати от основните договори (ДЕО и ДЕА, заедно с допълненията и измененията им с последващите договори). Правото на Европейските общности може да се разглежда като специално спрямо общото – това на ЕС.
